环境法兴起的社会、经济和法理背景

——从香港老太太以环保为由逼停港珠澳跨海大桥说起

　　据2011年4月26日《南方都市报》报道，预计于2016年通车的港珠澳大桥，因香港66岁老太朱绮华提出司法复核，推翻了环境影响评估报告，导致工期延误，造价比评估高出88亿港元。香港运输及房屋局局长郑汝桦在立法会会议上表示，希望能够尽快复工减低成本增幅。

　　一位老人，叫停了一个造价预算达700亿港元的大工程，这引发了无数国人的侧目。目前该工程仍然没有重新动工。国人们十分好奇，这位神奇的香港老太，用了什么法力和魔力，喊停了此项工程。结果，令国人非常失望，香港老太朱绮华没有用燃烧瓶、插国旗、自焚等强悍而激烈的方式来表达，而只是在没有看到环评报告的情况下“入禀法院”，使得香港高等法院叫停了港珠澳大桥环评。

　　香港老太朱绮华，以公共利益为重，对环保署的环评报告提出了质疑，如此维权意识，可敬可佩。另外，朱绮华认为环保署署长批准港珠澳大桥的两份环评报告，没有评估臭氧、二氧化硫及悬浮微粒的影响，是不合理的也是不合法的。由此可见，任何一项工程在动工之前，市民都希望看到评估臭氧、二氧化硫及悬浮微粒等报告，相比较而言，位处内地的我们对这样的环保知识缺少，事实上，环保部门也很少发布。

　　香港老太，并非真的强悍。真正强悍的是，香港司法对于市民诉求（环境保护的诉求）的重视和对民意的敬畏。我们看到，朱绮华一个人到了法院请求公布环评报告，而法院对于一个人的诉求相当重视，随即叫停了大桥施工。可以这样定论：叫停大桥施工的是敬畏民意的香港法院，香港老太不过是一位“狐假虎威”普通市民。这是香港法治制度、制衡制度健全完善的体现，也是香港公共权力尊重民意的表现。

　　笔者认为，该事件反映出环境法在当代的兴起带来了国家公权干预对私法领域意思自治原则的挑战、环境伦理对公平、效率等法理问题的挑战、利益多元化对法律部门划分理论的挑战、环境侵权诉讼对诉讼程序的挑战，那么，环境法究竟是如何兴起的，其兴起又有着什么样的背景？本文试着从社会背景、经济背景和法理背景入手分析。

　　一、环境法兴起的社会背景[1]

　　1、自然环境有限的条件下产生社会冲突

　　人类社会经历了早期人类社会、以农业为主的奴隶社会和封建社会和近代产业革命工业社会。从以上人类社会发展的三个阶段，我们可以看出，随着生产力的不断发展，人类对自然环境的改造逐渐地造成了许多环境问题，并最终出现危机。但人类也同时随着自然科学的发展和理性的提高，逐渐地认识到了环境的重要性，环境越来越成为一种稀缺资源，特别是优质的环境，更为稀缺。因此，人类要进行对自然环境的改造以谋求更大的福利，而自然环境又作为一种稀缺资源，这两者必然产生冲突；而人与人之间的出于本能理性的追求和占有欲，又使得人与人之间为了这种稀缺资源必然产生冲突。

　　2、社会冲突的功能与环境法的产生

　　科塞对社会冲突功能的理解有五点，其中的两个是对新群体与社会的形成具有促进功能和对新规范和制度的建立具有激发功能。

　　（1）冲突对新群体与社会的形成的促进功能。上文分析到了人类与自然环境的冲突和人与人之间的冲突。人们为了更有效地缓解、解决冲突，仅凭单个人的力量是远远不够和不切实际的，于是人们很习惯和自然地组成一个个的新的群体。在保护环境方面，出现了象世界自然基金会、国际绿色和平组织、地球之友、罗马俱乐部、各级环保局等等的民间或政府、政府间的组织，它们有着基本相同的目标，有着基本一致意义的行动。它们努力支持和宣传环境意识，给当局施加影响并提供信息，为环境法的诞生准备了组织基础。

　　（2）冲突对新规范和制度的建立的激发功能。科塞从三个方面论述了这一功能的产生：第一，冲突可能导致法律的修改和新条款的制定；第二，新规则的应用会导致围绕这种新规则和法的实施而产生的新的制度结构的增长；冲突还可能导致竞争对手们和整个社区对本已潜伏着的规范和规则的自觉意识。科塞还认为，作为规范改进和形成的激发器，冲突使与已经变化了的社会条件相对应的社会关系的调整成为可能。[2]

　　冲突创造新的规范和价值观念，矫正权利与权威中具有破坏性的因素，引起一定的变革。变革常常是作为冲突的结果而出现的。冲突经历了一定的时期，双方之间的社会关系就会发展，就可能逐步建立起调整冲突方式的准则与步骤。[3]

　　在自然环境有限的条件下产生的冲突，导致了群体商谈的程序，制定出普遍接受的法律规范、规则，以有效地、更好地缓解和解决冲突。工业经济的发展产生大量环境污染，是人类历史上出现的规模空前的认为的环境污染，有的酿成公害事件。这些公害事件的发生，引起了公民的骚动，也震动了当时的执政者。这种冲突已经到了不可不解决的地步了，否则必定出现严重的后果。于是在一些工业发展较快的国家，开始制定防止大气污染和河流污染等的单行法规，也就是环境法的产生的初级阶段。英国制碱业很发达，为了防止制碱厂大量排放氯化氢造成大气污染，1863年颁布了《制碱业管理法》，规定必须采取技术措施防止氯化氢逸散，并规定了严格的排放标准，超过标准即构成犯罪。[4]

　　二、环境法兴起的经济背景

　　工业革命以后的社会是一个人欲横流的社会，其法秩序以19世纪的民法为代表，以“个人人格的绝对尊严”为最高指导原则，以“私法自治”为根本原则。这种原则的一个理论依据，就是以亚当·斯密为代表的自由主义经济思想。贯穿在亚当·斯密《国富论》中的一个主题就是：一个国家最有效的增加财富的方法是规定一个法律结构，使人能自由地在他们的经济活动中追求改善其经济条件的利益。这种私利推动个人“倾向于互通有无、物物交换、互相交易”，从而引导他们在市场上通过自愿的协作以满足他人的需要。“每一个人，在他不违反正义的法律时，都应听任其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本与任何其他人或其他阶级相竞争”。[5]

　　市场经济作为社会化大生产条件下资源配置的有效方式，其优势毋庸质疑，“它像一架精巧的机器，通过一系列的价格和市场，无意识地协调着人们的知识和行动汇合在一起。虽然不具有统一的智力，它却解决了一种当今最大的计算机也无能为力，牵扯到上百万未知数和关系的问题。” “市场对于高产量的资本主义经济起着如此关键的作用，以至于在历史上，当市场机制陷于崩溃的时候，往往会发生政府危机。”[6]市场经济的生命力在于竞争与效率，价值规律在这一机制中发挥着根本性的作用。竞争是经济主体实力的较量，效率是竞争的结果，也是资源合理配置与有效使用的最终衡量标准。通过竞争所达到的效率，是市场经济的理想王国。

　　但是，20世纪以来，自由主义的经济思想和市场经济的理想王国受到了现实的无情挑战。这种现实从环境保护的角度概括地说主要有以下几点：

　　（1）外部性与公地的悲剧。由于公共资源的产权不清晰，导致了私人成本与社会成本的脱节和私人收益与社会收益的脱节。由于环境问题主要是一种负的外部性，由于社会成本大于个人成本，也就是生产的产品多于社会最优状态所能提供的数量。从环境学的原理来说任何环境的利用，都不能超过环境的容量。从我国环境保护法律和政策来看，都明确地体现了环境容量的原则。问题的关键是环境资源作为一种公共资源，其产权是不明确的，国家规定了森林的限量采伐、渔业的限量捕捞。问题是监督的成本太大，近几年我国在森林的限量采伐和鱼类的限量捕捞方面，做了卓有成效的工作，使环境水平得到了很大的改善。但是有些地方过量采伐和捕捞的情况还相当严重。公共资源的非排他性和非竞争性导致了对公共资源的利用超过了环境的承载能力。[7]

　　公地的悲剧表明：单个人的经济动机和公共利益之间冲突的严重存在，是导致环境问题的深刻原因，也是自由主义经济思想所产生的消极后果。自由市场经济体制无内在目标和固定方向，仅仅服从于供需力量调节缺陷的存在，使得某些人类共有的资源，往往成为少数人或集团用做换取个人或集团利益的牺牲品。[8]这类问题的解决，要求国家政策和政府职能在社会经济生活中发挥作用，政府应主动和有力地对社会经济活动予以干预、控制和调节，防止少数人或集团自私地利用环境和自然并把对环境和自然的损害后果转嫁给社会。

　　（2）过度增长癖。在经济增长成为国家和人民追求的唯一目标的情形下，就只能以牺牲自然资源和环境为代价来发展经济。由于经济发展的需要而使千百万人的生命健康受到损害，使人类失去生存的家园，也使经济发展本身受到环境资源“瓶颈”的制约。在当代，环境问题对社会经济发展的制约强烈要求协调经济发展与环境资源保护的关系，改变人类单纯追求经济发展目标的生产方式，以使人类的发展不破坏自然界的平衡、支持力和再生力。生产方式和社会发展方式改变在法律上的表现为两个方面：一是人们保护环境、保护自然的权利义务的赋予和承担，另一方面是政府的环境保护行动。因此，立法权和行政权在遏制环境污染和环境破坏行为、维护环境秩序的过程中扮演着及其重要的角色。

　　（3）自然最知。人类至今对于自己所造成的环境污染和自然破坏的原因并不是十分清楚，无论是对自然环境的开发利用，还是各种人造物质对生态系统的影响，人类都知之甚少，只有自然界本身对这种影响知道得最清楚，此即所谓“自然最知”。自然界总是在以它的方式告知我们这一原理。人类必须反省自己对待自然的行为，无论是开发利用自然环境、还是向自然界引入新的物质，都必须极其谨慎，避免对生态平衡的破坏，使人类在发展的过程中不再付出过大的代价。[9]在当代，解决环境问题、保护生态平衡是国家和政府的一项基本职责已成为了不争的事实，政府在保护环境中的重要作用也得到了普遍的承认。

三、环境法兴起的法理背景

　　综观近代资本主义民法，乃以私权为本位，私法自治为宗旨，将私人权利当作法律秩序的基础，并在私法本位的观念下建立了整个法学基础理论，至今法理学的基本范畴仍然如此。这种法律理念过分地强调私人权利的不可侵犯和私人订立契约的绝对自由，不仅受到人们在理论上的批评，而且受到法制发展现实的挑战。在法理学上，20世纪初出现了社会连带主义法学，强调权利的社会性和个人的社会义务的法律思想；现代学者更是明确提出了更新传统法理学，打破建立在私法本位基础上的“权利义务法理学”，以权利和权力作为现代法理学核心范畴的观点。[10]在立法方面，现代民法已经承认国家为公共利益目的而征用个人财产的权力，承认对所有权绝对性的限制，承认司法机关、行政机关可以基于保护环境的需要而对消费买卖、自然开发、租赁等合同中的某些条款加以干预，并将“社会利益”作为解决个人之间权利冲突的准则。

　　现代社会生活的发展变迁，一方面打破了法律现象守恒的神话，把大量前所未有的生活现象和社会问题提到了法律面前。另一方面冲破了法律价值单一的桎梏，要求多元价值并存沟通，以求得不同利益诉求和不同价值取向之间的调和与兼容。这样就要求立法者和法官以一种重实际、讲实效的务实作风，针对当前的法律问题，根据有关的法律政策，制定适宜的规则或解决方案。可以说，现代法律的制度和规则，不是源于概念，而是源于政策。环境法就是这种趋势的典型代表，世界上第一部专门的环境法被命名为《国家环境政策法》绝非偶然和无意，它的立法目的和基本内容都充分说明了这一问题。

　　通过以上对环境法兴起的社会背景、经济背景和法理背景的简单分析，笔者认为，国家对环境干预成为必要，环境生态利益的法律价值应引起重视。环境保护就是环境管理，环境管理的主要内容是国家的环境管理这一环境法的基本命题对此作了充分的说明，将环境法的基本法直接命名为《国家环境政策法》就更加彰显了国家干预的态度。面对环境危机之挑战，在传统理论将环境视为“自由财产”显然不合时宜的情况下，“环境公共财产论”和“环境公共委托论”应运崛起，大显身手。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。”同时，其还强调，国家作为全体人民(包括当代人及其子孙后代)环境资源的“托管者”，应以为全体人民谋福利为目的，加强对环境资源的管理。这就使得作为调整国家行政关系的行政法不得不做出相应的改进，在社会行政的基础上向托管行政推移。除了国家环境权规定的国家所拥有的环境处理权、环境管理权、环境监督权、以及履行保护和改善环境的职责和国际义务以外，主要表现为国家干预的加强和环境行政作用的扩大。国家干预主要有行政干预、经济干预和法律干预；环境行政作用的范围日趋扩大，把对环境污染和生态破坏的控制、对环境标准的设定、对环境保护的奖励、对环境违法行为的处罚、以及对环境纠纷的处理等都纳入环境行政作用的范畴，以适应国家对环境干预的需要。

　　环境生态利益的法律价值应引起重视。人类认识到环境生态利益的重要性，不再盲目地追求经济利益。在制定保护环境的各种政策和法律时，无时无刻不贯穿着保护环境生态利益的宗旨。如我国《环境保护法》第一条就规定“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”将环境法的基本价值定位在人与自然的平等之上，让人类逐渐走出自我中心的思维定式。尊重自然，在尊重和平等的基础上去开发自然，这样才能真正地保护自然。[11]